CARLOS AYMERICH

“A Xunta ten competencias, recursos e medios para tomar a iniciativa en Alcoa”

“A Xunta ten competencias, recursos e medios para tomar a iniciativa en Alcoa”

Profesor titular de Dereito Administrativo na UDC, Carlos Aymerich é autor do ‘Informe xurídico sobre a adquisición das factorías de Alcoa na Coruña e Avilés’, un traballo, encargado pola CIG, que avala a “legalidade e viabilidade” da adquisición pública desas plantas de acordo co ordenamento xurídico español e comunitario. Falamos con el de Alcoa mais tamén da participación pública na economía e do papel que a Xunta pode xogar ao respecto.


A adquisición pública das plantas da Coruña e Avilés  sería conforme ao ordenamento constitucional e legal español e axustado ao dereito comunitario. Isto é, resumindo, a conclusión principal do informe da UDC, non é?

En diversas reunións e mesmo en declaracións públicas, afirmouse por parte do goberno español que iso non se pode facer, mesmo desautorizando quen fai as propostas dicindo que non se pode facer porque este non é un réxime comunista. O que se intenta demostrar con este informe é, en primeiro lugar, que no ordenamento español (artigo 128 da CE e tamén na lexislación ordinaria) a intervención pública na economía está plenamente recoñecida e en pé de igualdade coa iniciativa privada. E dentro desas formas de exercer a intervención pública hai diferentes fórmulas.

No informe debúllanse varias posibilidades ou vías de intervención pública

Unha sería a reserva ao sector público de sectores ou actividades esenciais, a que se denomina ‘publicatio’. Exclúese a iniciativa privada nese sector e as empresas só poden intervir ou entrar nel mediante unha concesión. É o caso, por exemplo, do transporte público urbano nas cidades. É un ámbito no que non rexe a liberdade de empresa. O artigo 128 habilita os poderes públicos para facer esas reservas mais non é este o caso de Alcoa.

Un segundo suposto é a intervención da empresa, como o que pasou en Banesto no seu momento. Son os poderes públicos os que, asumindo ou non a titularidade, asumen a xestión da empresa, pasan a dirixir esa empresa. Tampouco é isto o que se pretende en Alcoa.

En que consistiría logo a proposta para Alcoa que contempla o informe?

É o exercicio normal ou ordinario desa iniciativa pública. É cando os poderes públicos adquiren ou venden participacións, ou adquiren empresas, actividades... Vamos, o que fai a SEPI (Sociedade estatal de participacións industriais) todos os días. A SEPI é unha especie de sociedade de carteira onde a administración do Estado ten participacións en empresas que realizan actividades económicas. SEPI adquire, vende, participa na xestión...

“Non é moi tranquilizador que sexa Alcoa quen estea a buscar investidores para as plantas e non os poderes públicos. Se cadra Alcoa non está interesada en ter un competidor”

   

Para alén do ordenamento español está o comunitario. O documento que elaborou esfórzase moito en explicar que este tipo de operacións tamén son conformes ao ordenamento europeo

O dereito da UE parte de dous principios complementarios: un deles é a indeferencia ante o rexime de propiedade dos estados membros. En principio ao dereito comunitario élle igual que a fabricación de zapatos no país X sexa realizado por empresas públicas ou privadas, el aí non se pronuncia. O que si di é que se esas empresas públicas actúan en sectores de mercado a esas empresas seralles de plena aplicación a normativa de competencia para evitar que se falsee a competencia con axudas públicas.

No caso de Alcoa teriamos dúas posibilidades: que os poderes públicos adquiran as plantas da Coruña e Avilés en condicións de mercado vía acordo coa práctica da Comisión e coa xurisprudencia europea. Dito doutro xeito: que a decisión que o Estado adopte podería ter sido tomada atendendo ás circunstancias existentes no momento en que esa decisión se adopta, como calquera investidor dilixente nunha economía de mercado. Iso require facer estudos previos sobre a viabilidade e rendibilidade da adquisición, valorar o prezo, etc...

De se facer así, a Comisión Europea non ten nada a dicir: é unha operación conforme co ordenamento comunitario e realizada en condicións de mercado.


E de se adquirir en condicións que se entende que non son de mercado?

Se esa adquisición atende a circunstancias como manter os postos de traballo ou protexer o desenvolvemento dun territorio, que son en principio alleos aos que moven unha decisión empresarial de investimento, que en definitiva é obter o beneficio; a adquisición podería facerse igualmente. Mais xa non sería en condicións de mercado, os poderes públicos non a farían vestidos, por dicilo así, de investidores privados senón vestidos co uniforme da autoridade pública. Aí xa estariamos ante unha axuda de Estado. A operación pódese facer así mais ten que ser previamente autorizada pola Comisión. O máis posíbel é que autorizase esa operación mais condicionándoa a que se aprobe un plan de viabilidade.

No informe ponse un exemplo de cada un destes dous supostos. O primeiro, o caso de Portovesme, en Sardeña, que fora adquirida por Alcoa. Esta factoría de aluminio foi pechada por Alcoa no ano 2014 ao non aparecer un inversor, pero as autoridades italianas, tanto o goberno sardo como o italiano, decidiron implicarse no tema. A diferencia de aquí, onde quen procura investidores non é o Ministerio nin a Xunta senón a propia Alcoa, o que tranquilizador tampouco é porque se cadra Alcoa non está moi interesada en ter un competidor.

Ben, Portovesme adquírese a través dunha empresa pública similar á SEPI, Invitalia, que tutelou un proceso de transición até a adquisición da planta pola compañía privada suíza Syder Alloys. Neste proceso, o Estado italiano realizou investimentos para a modernización das instalacións e asinou coa compradora un contrato para o acceso á enerxía en condicións competitivas. Ademais, creouse unha nova sociedade con participación da empresa privada (75%), a empresa pública (20%) e traballadores (5%, que lles dá dereito a estar no Consello de Administración), Syder Alloys Italia, que é a propietaria actual das instalacións.

Nestes anos houbo unha ocupación por parte da doutrina neoliberal do espazo público, fabricaron un sentido común no que calquera presenza de intervención pública na economía é de por si negativa


E o outro exemplo, o de cando a operación non se fai en condicións de mercado?

É o de Alstom, holding francés que fabricaba barcos, material ferroviario, etc.. En 2004,estando en risco de falencia o Estado francés fai unha operación de salvamento a través de axudas e créditos outorgados por entidades francesas públicas ou controladas polo sector público. A Comisión Europea autorízaa mais imponlle unha serie de condicións: que a adquisición sexa temporal, de 5 anos até que a empresa recupere viabilidade; un plan de reestruturación que implica venda de activos, etc... As directrices da UE condicionan todo a un plan de viabilidade, que supón reducir actividade e polo tanto tamén reducir emprego.

En resumo...

En conclusión, estariamos ante medidas legais tanto desde o punto de vista legal español como comunitario. E medidas ademais que non son raras ver en estados membros da UE, como Francia, Italia ou mesmo Alemaña. Alemaña vén de aprobar en febreiro a súa estratexia industrial para a vindeira década e declara o aluminio como sector estratéxico. Din que sendo Alemaña unha economía de mercado aberta non se desbota que en sectores estratéxicos o Estado interveña directamente, adquirindo a titularidade desas empresas porque do aluminio dependen sectores vitais: aeronáutica, automoción, bens de equipo...

Que o Estado teña esa intervención na economía no Estado español é un tema tabú, tamén entre gobernos a priori de esquerdas, a pesar de que o ordenamento permita esa actuación. Contrasta que en Alemaña, con goberno de Merkel, si dean eses pasos...

Isto ten a ver, dalgunha forma, coa ocupación por parte das doutrinas e o pensamento neoliberal do espazo público, do debate destas cuestións. Así, crean un sentido común no que calquera presenza de intervención pública na economía é de por si negativa. Asúmese tamén como se fose algo empiricamente probado que só a iniciativa privada e os empresarios crean emprego. Se analizamos sen anteollos partidistas a estrutura económica dos Estados membros da UE vemos que o sector público ten unha presenza moi importante. Mesmo en sectores privados que son punteiros de novas tecnoloxías, a existencia de investimento público é vital, sen el non habería esas actividades. 

A presenza pública na economía crea emprego e crea actividade mais hai ese pensamento liberal que non deixa marxe para facer isto. Un exemplo é que a ministra socialista española responde de forma caricaturesca á proposta de actuar en Alcoa dicindo que isto non é un país comunista. É certo que desde outros sectores falouse de que había que intervir a empresa. Bon, iso é como lanzar un órdago que non ten sentido.


Non se trata dunha intervención, pois

Que significa intervir Alcoa? Que o estado vai encargarse da xestión de Alcoa? O que hai é que empregar as ferramentas que existen e utilizalas con normalidade. Non era obxecto do informe mais paira sobre el que haberá que aprobar un marco regulador do acceso á enerxía da industria electrointensiva que faga que esta actividade sexa competitiva.

 Alemaña vén de aprobar en febreiro a súa estratexia industrial para a vindeira década e declara o aluminio como sector estratéxico. Non desbota que en sectores estratéxicos o Estado interveña directamente

O prazo para atopar investidor finaliza en xuño. Hai marxe até daquela para aplicar as conclusións do informe ou ese prazo non ten por que cumprirse?

Esta proposta o que intenta é gañar tempo, non hai por que limitarse desta forma: se en xuño non aparecen investidores despido 43% dos traballadores. Por que? E quen busca eses investidores senón a propia Alcoa? Nós dicimos: imos facelo doutro xeito. Porque a Alcoa tamén se lle poden poñer as cousas claras: en caso de que feche as plantas ten que afrontar uns gastos moi importantes de rexeneración do terreo, descontaminación... O Estado ten moitas ferramentas para que se actúe doutra forma e que o volante da operación non o leve Alcoa. E non estamos a falar de entrar alí co exército a requisar a fábrica (ri), senón de medidas normais, ordinarias e que outros estados da UE empregan.


Outros estados comunitarios si que fan esas intervencións

Creo que se albisca un certo cambio na UE. No caso concreto do aluminio o mercado está cheo de aluminio primario procedente de China e a prezos de dumping co que é difícil competir. Vemos como está aí esa estratexia alemá da que falabamos antes, vemos tamén unha maior permisividade da Comisión europea (CE), como a CE intensifica a vixilancia das aduanas externas sobre produtos que traian aluminio... En definitiva, medidas de protección do mercado do aluminio en Europa.


Podería a Xunta xogar algún papel a respecto de Alcoa máis que ser unha simple espectadora?

Pois como mínimo o que xoga o goberno de Sardeña no caso que falamos antes de Portovesme e fíxoo cun ámbito de competencias e unha capacidade económica máis reducida que a que ten o goberno galego. Mais alí houbo un compromiso coa actividade industrial e co emprego maior que o que ten a Xunta aquí. A Xunta, na miña opinión, o único que fai é valorar e criticar o que fai o goberno central cando podería facer outras cousas: a Xunta pode tomar a iniciaitiva e adquirir a factoría da Coruña ou facer unha proposta para adquirila conxuntamente co Estado... A Xunta non ten por que ser unha mera espectadora, limitarse a facer alegacións ao estatuto electrointensivo que fixo o Ministerio. A Xunta ten competencias e ten recursos e medios para ela mesma tomar iniciativa en Alcoa.

Porén a percepción é que o único poder público con carta neste xogo é o Estado...

Mais non é así. É certo que na medida en que hai implicadas factorías de 2 comunidades, Galiza e Asturias, estableceuse un marco de negociación a nivel estatal: o ERE, o preacordo... Agora ben, a Xunta non ten por que limitarse a iso, pode actuar en relación ao que lle compete, á factoría da Coruña.
 

Pode a Xunta ter presencia e iniciativa en sectores económicos que considere estratéxicos? O Parlamento galego aprobou hai dous anos que a Xunta tivese presenza no consello de administración de Navantia, por exemplo. E desde os sindicatos apostábase a que entrase no consello daqueles estaleiros privados onde houbese fortes inxeccións de diñeiro público

É un debate que vén de vello, deuse tamén con relación ao tema eólico. Que facemos? Como se produce o retorno para o público dos beneficios nunhas actividades privadas con recursos comúns e públicos e que ten consecuencias ambientais e sociais? Aí hai dúas vías: ben aprobar taxas ou impostos, que foi o que fixo Feixoo co canon eólico; ou o que quixo facer a consellería de Industria de Fernando Branco hai dez anos: que nas sociedades que se creen haxa participación pública. A Xunta pasaba ser acccionista. Era unha vía válida e viábel e que non supuña ningún recargo na factura para os galegos e galegas como si supón o canon de Feixoo.

No caso das subvencións estamos no mesmo: damos axudas a fondo perdido ou ben a través dunha inxección de capital que supoña entrar no accionariado desa empresa? Que supoña ter capacidades de xestión e participación proporcionais á importancia do capital público que se investiu?